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                1. 新聞資訊/文章詳情
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                  地方財政大變局!國發20號文:地方債務問題由省攬總權、負總責!

                  2022年06月16日       點擊:  378  次


                  6月13日下午,中國政府網公布下列重磅文件,信息量很大。關注要點:

                  1、化解債務風險,切實降低市縣償債負擔,堅決查處違法違規舉債行為。
                  2、健全地方政府債務限額分配機制,一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配,專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配。
                  3、完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。
                  4、強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束,堅決遏制地方政府隱性債務增量


                  指導意見精神概括:省級政府對省域財政問題攬總權及負總責,自力更生,地方政府不得增加隱性債務。


                  6月13日,《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見 國辦發〔2022〕20號》發布,進一步理順省以下政府間財政關系,建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制,促進加快建設全國統一大市場。


                  《意見》提出,基層“三?!眽毫^大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區,應逐步提高省級收入分享比例,增強省級統籌調控能力;

                  適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域(流域)生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。

                  將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權;

                  在財政收入劃分方面,《意見》提出,將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例;將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。

                  對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入,可作為省級收入,也可在相關市縣間合理分配。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外,逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。

                  除國家另有規定外,逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策,確需支持的通過規范的轉移支付安排;

                  對于基層"三保",《意見》要求,圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標,調整省以下轉移支付結構,優化橫向、縱向財力格局,推動財力下沉;堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵,全面落實基層“三?!必熑?。

                  單獨設立財政管理機構的開發區,參照實行獨立財政管理體制,預決算納入同級政府或設立該開發區地方政府的預決算并單獨列示;

                  對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣,可納入省直管范圍或參照直管方式管理,加強省級對縣級的財力支持;

                  將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍。

                  本次國辦發文推動省以下財政體制改革,對于地方財政收入分配格局影響巨大。在土地財政滑坡、基層財政壓力加大的背景下,此次國辦發文對于地方財政收入有何影響?基層"三保"權責如何劃分?

                  此外,針對地方政府債務管理,《意見》明確,堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責,省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責;落實省級政府責任,按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任,通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險,切實降低市縣償債負擔,堅決查處違法違規舉債行為。強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束,堅決遏制地方政府隱性債務增量;

                  值得注意的是,上述文件未提及債務展期、債務重組,對于加強地方政府債務管理方面,要求通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險,切實降低市縣償債負擔,同時強調堅決查處違法違規舉債行為,對于地方政府平臺化債有何影響?

                  今年,受到地產市場低迷的影響,地方政府土地出讓金收入規模預計要比預算方案原定規模減少2萬億元。事實上,去年下半年以來,隨著地產企業違約增多,地產企業缺少拿地的能力與動機。很多地方就已經出現土地拍賣困難的現像。


                  地方政府則通過自己控制的融資平臺頂替市場化的地產企業,在一級市場拿地。這種情況下的土地出讓收入對于地方財政并難有實質性的貢獻。當前經濟下行,很多地方的財政一般預算收入也出現較大幅度的下滑。有很多地方一度傳出公務員工資福利調降的新聞。另一方面,應對疫情需要資金投入,拉動經濟增長需要興建基礎設施同樣需要資金投入。地方政府的財政壓力巨大。


                  在穩住經濟大盤的電視會議上,中央明確表示,中央對于地方政府的財政支持已經在今年財政預算方案當中體現,今年中央對于地方政府的轉移支付力度空前。后面各地的財政問題需要自己想盡辦法解決,難以從中央獲得額外的支持。國務院辦公廳今天的指導意見可以看作是中央給予地方以方式方法上的指導和精神上的支持。


                  指導意見共有15條具體內容。合理劃分省以下各級財政事權。明晰界定省以下各級財政支出責任。參照稅種屬性劃分收入。明晰界定省以下各級財政支出責任。規范收入分享方式。適度增強省級調控能力。厘清各類轉移支付功能定位。優化轉移支付結構??茖W分配各類轉移支付資金。


                  建立財政事權和支出責任劃分動態調整機制。穩步推進收入劃分調整。加強各類轉移支付動態管理。規范各類開發區財政管理體制。推進省直管縣財政改革。做實縣級“三?!北U蠙C制。推動鄉財縣管工作提質增效。加強地方政府債務管理。


                  整體而言,指導意見強化了省級政府相對省級以下政府在財政方面的話語權,體現出一種財權向上集中的政策趨勢。三十年前的分稅制改革基本上確定了當前財政制度。分稅制相對之前財稅包干制,是一種財政集權。


                  自2000年以后,土地出讓收入規模變得可觀起來,加上從2008年以來,地方融資平臺興起,地方政府的財權得到擴張,對于此前的央地財權分配格局形成了挑戰。近些年來,中央對于地方政府隱性債務的治理,可以視為是對地方財權擴張的一種應對。中央的指導文件對于省級政府的同樣體現出來財權上收的要求。同時,也體現出來省政府對于本省財政問題總負責的要求。


                  與分稅制改革不同,指導意見的大部分內容對于省級政府并沒有提出明確的指令要求,省政府仍然掌握省級以下財政體制的主導權。


                  唯一有一條值得關注的是“加強地方政府債務管理”,這條內容與中央與治理地方政府隱性債務一脈相承,而且涉及的不止是省級以下財政,還有中央財政??磥?,政府隱性債務問題這一紅線及地方政府遵守財政制度這一鐵律,無論什么情況下,都無法突破或變通。


                  這條內容有一個具體的表述是“堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責,省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束,堅決遏制地方政府隱性債務增量” 這個表述也解決了之前市場關于“強省弱平臺”與“弱省強平臺”,誰優誰劣的問題。


                  很顯然強省弱平臺要更優。

                  因為平臺無論強弱,出了問題省級政府都要負責。


                  另外,指導意見當中還有如下的內容表述:對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣,可納入省直管范圍或參照直管方式管理,加強省級對縣級的財力支持;將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍。這個體現出來中央明確要求省政府對于本省財政負總責的精神。這個精神也與之前穩住經濟大盤電話電視會議的談話精神保持一致。


                  地方政府在中央與地方財權分配格局基本確定的情況下,地方又沒有印鈔權,在今后幾年,能夠通過什么辦法來解決財政收支不平的問題呢?曾經融資平臺依靠自身突破財政紀律解決了這個問題。而在當前,融資平臺債務規模巨大,已是強弩之末,在受到財政紀律的約束之下,難以有較大作為。如今,這簡直是一個解決了就可獲諾貝爾獎級別的難題了。

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